Правовое регулирование
Friday, 03 May 2013 12:34
ОБЩИЕ ПОДХОДЫ К ПРАВОВОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ ИНСТИТУТА
РЕЛИГИОЗНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ РОССИИ В СВЕТЕ ОПЫТА ЗАРУБЕЖНЫХ
СТРАН <*>
А.А. АГАФОНОВА
--------------------------------
<*> Agafonova A.A. General approaches to legal regulation of the institute of religious associations in Russia in light of experience of foreign countries.
Агафонова Анастасия Александровна, ассистент кафедры конституционного и международного права Юридического института Томского государственного университета.
Положения о характере государственно-конфессиональных отношений и роли церкви в обществе и государстве, развивавшиеся не одно столетие, и сегодня находят свое закрепление в основных законодательных актах стран всего мира. В России такие отношения урегулированы не в полном объеме, со значительными расхождениями в федеральном и региональном законодательстве. Это обстоятельство не соответствует современному политическому курсу нашей страны и должно стать предметом законодательного реформирования. При этом есть богатый зарубежный опыт по регулированию отношений государства с различными религиозными структурами, который целесообразно учитывать и в практике отечественного государственного строительства.
Ключевые слова: религиозные объединения; правовое положение религиозных организаций; традиционные религии и церкви.
The provisions on the character of state-confession relations and role of the church in the society and state which were developing more than one century and today are consolidated in basic legislative acts of the countries around the world. In Russia such relations are not regulated in full and there are great discrepancies in federal and regional legislation. This fact does not correspond to the contemporary political course of this country and must become the subject of legislative reform. At that there is a rich foreign experience of regulation of relations of the state with various religious structures which should be taken into consideration in practice of Russian state construction.
Key words: religious associations; legal status of religious organizations; traditional religions and churches.
Религиозный вопрос всегда был актуален для многонациональной и многоконфессиональной России. Сегодня в рамках становления и развития гражданского общества и его институтов все большую значимость приобретает правовое регулирование межконфессиональных и государственно-церковных отношений. В Российской Федерации (далее - РФ) действует большое количество актов, регулирующих правовое положение религиозных обществ <1>. Однако в них зачастую встречаются коллизии, противоречивость федерального и регионального законодательства, дублирование норм, регулирующих одну группу общественных отношений, в источниках разных уровней и отсутствие должной регламентации применительно к важнейшим вопросам (например, миссионерства, образования, капелланства). Существование подобных явлений сдерживает прогрессивное развитие отношений в сфере реализации свободы совести, приводит к нарушению прав человека. Потому искоренение указанных недоработок, на наш взгляд, должно стать одним из основных направлений реформирования системы законодательства в рамках модели "человек - церковь - государство".
--------------------------------
<1> В силу того что в правовых системах государств мира применительно к организованным формам отправления культа используются различные термины ("religious association", "religious organization", "religious society" и пр.), в данной статье такие понятия, как религиозные организация, общество, объединение, сообщество и пр., будут использоваться как синонимы, если не указано иное.
После Конституции РФ важное место в регулировании вопросов реализации свободы совести в России, в том числе в ее коллективных формах, занимает Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ (в ред. от 30 ноября 2010 г.) "О свободе совести и о религиозных объединениях" <2> (далее - Федеральный закон). Им определены основные понятия, закреплены способы и порядок реализации свободы совести, светский характер государственно-конфессиональных отношений, статус и источники правового регулирования деятельности религиозных объединений, их права и условия деятельности, органы, осуществляющие контрольные и надзорные функции в данной сфере, а также другие положения. И хотя в основном рассматриваемый Закон отвечает положениям Конституции 1993 г. и международно-правовым обязательствам России, ряд его норм, на наш взгляд, носит противоречивый характер. К его недостаткам относят: некорректно сформулированную преамбулу, где все религиозное разнообразие нашей страны представляется как иерархия религий с признанием особого вклада "православия в историю России и в формирование и развитие русской духовности и культуры" <3>; законодатель, использовав в Законе критерий разделения религиозных объединений в зависимости от наличия у них статуса юридического лица, не уточнил объем прав тех и других; отсутствие самостоятельных определений таких понятий, как "свобода совести" и "свобода вероисповедания"; некорректность самого термина "свобода совести", кальки с английского "freedom of conscience", которое при буквальном прочтении представляет собой внутренне противоречивую конструкцию - "свобода моральной ответственности за свои какие бы то ни было поступки"; отсутствие в Законе гарантий и механизмов поддержки государством социально значимой деятельности религиозных организаций (реабилитация лиц, отбывших наказание, профилактика наркомании и алкогольной зависимости, забота о социально незащищенных слоях населения и т.д.); отсутствие правовых оснований и механизмов содействия государства религиозному паломничеству верующих; неэффективность и даже коррупциогенность существующего порядка производства государственной религиоведческой экспертизы (отсутствуют четко обоснованные требования к экспертам, в качестве которых нередко заявляются люди недостаточно компетентные, представители отдельных конфессий и пр.) <4>.
--------------------------------
<2> Собрание законодательства РФ. 1997. N 3. Ст. 4465.
<3> О проверке соответствия Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" международно-правовым обязательствам Российской Федерации: заключение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Российская газета. N 77. 1999. 22 апреля.
<4> Пчелинцев А.В. Какой должна быть государственная религиоведческая экспертиза // Российская юстиция. 2009. N 3. С. 47 - 50; Бурьянов С.А., Мозговой С.А. Проблемы реализации свободы совести и тенденции в отношениях государства с религиозными объединениями в России. М.: Институт свободы совести, 2004; Терехов О.Н. Проблемы развития конституционно-правового статуса религиозных объединений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004 и пр.
Сам принцип, лежащий в основе Федерального закона, позволяет при желании в судебном порядке запретить деятельность любого религиозного объединения и вводит то, что можно назвать квазиофициальной религией. При этом не могут не огорчать попытки некоторых отечественных авторов обосновать клерикализацию Российского государства и общества, а также легальное закрепление понятия "традиционная религия" <5>. По справедливому замечанию Н.В. Витрука, вряд ли можно говорить как о положительном факте о высоком, все нарастающем уровне интеграции Русской православной церкви в жизнь государства, о необходимости придания ей особого правового статуса на основе соглашения с РФ, так как это противоречит конституционным нормам, не учитывает многоконфессиональность общества, интересы атеистов <6>. Государство, предоставляя статус "официального" религиозному объединению, тем самым ограничивает его свободу. У власти появляется возможность влиять на внутреннее устройство церкви, принимать участие в назначении и освобождении клира от занимаемых постов, с помощью финансовых рычагов оказывать давление и направлять руководство и политику церкви, тем самым контролировать деятельность и вероучение объединения. Подобная ситуация сегодня наблюдается в Соединенном Королевстве, Греции, Швеции, Норвегии, Дании и пр. Таким образом, утрачивается независимость церкви и искажается ее миссия.
--------------------------------
<5> Тарасевич И.А. Конституционно-правовое положение религиозных организаций в Российской Федерации: Учеб. пособие. Тюмень: Изд-во Тюменского государственного университета, 2007. С. 198; Губин М.Ю. Незаконные и традиционные религиозные объединения по законодательству Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 6.
<6> Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М.: Норма, 2008. С. 413 - 414.
Исходя из неопределенности в регулировании ряда вопросов, связанных с реализацией населением свободы совести, и с учетом сложившейся религиозной ситуации в нашей стране неоднократно высказывались мнения о необходимости внесения изменений в Федеральный закон.
В современный период можно выделить два подхода к реформированию законодательства в сфере реализации свободы совести и межконфессиональных отношений: изменение действующего Федерального закона и принятие дополнительного закона, более детально регулирующего отдельные правоотношения и устраняющего пробелы по вопросам взаимоотношения государства и религиозных объединений, в том числе легального введения понятия "традиционные религиозные организации", с закреплением за ними дополнительных прав и гарантий деятельности. В соответствии с концепцией каждого подхода были разработаны проекты нормативных правовых актов. Но они содержат многочисленные недостатки юридической техники и лексики, противоречия как при определении самого подхода в регулировании государственно-конфессиональных отношений, так и в его изложении. Законопроекты зачастую абстрактны и декларативны в своем содержании, очень громоздки, соединяют различные взгляды на решение насущных проблем, не содержат четко выраженного в виде правовых норм комплекса мер, направленных на улучшение правового регулирования в сфере отношений между государством и религиозными объединениями (либо определенной части религиозных организаций), на разрешение каких-то серьезных вопросов в рассматриваемой сфере. Таким образом, очевидно, что каждый из предлагаемых проектов обладает изъянами и, на наш взгляд, не может быть принят. При этом проблема модернизации законодательства в сфере реализации свободы совести остается, и для осмысления ее решения обратимся к позитивному зарубежному опыту.
В современной литературе можно встретить различные группировки государств. Так, в зависимости от характеристики государственно-церковных отношений выделяют светские, клерикальные, теократические и атеистические государства <7>; сепарационные и дифференцированные типы правового регулирования и три соответствующих вида правового положения религиозных объединений: статус государственной церкви, официально признанных (традиционных) конфессий и договорный (консенсуальный) <8>. Исходя из анализа специфики "религиозного" законодательства, говорят о "североамериканской" и "европейской" моделях, в зависимости от того региона, где они исторически сложились и получили свое развитие <9>. Однако отметим, что проведение любого ранжирования государств не является целесообразным и эффективным, так как зачастую не отражает реальной ситуации в рассматриваемых государствах. Каждое из них имеет свои неповторимые черты религиозной сферы, обусловленные социально-культурными, национальными и историческими особенностями. В изложенных классификациях содержится много исключений, проявляются особенности положения религии, реализации свободы совести и свободы вероисповедания в отдельных странах. Поэтому целесообразнее не делить государства на группы, а проводить сравнительно-правовой анализ законодательства стран в указанной сфере, выделяя: общее и особенное, отмечая те варианты, которые применимы в практике государственного строительства России, недочеты и упущения, которых следовало бы избегать, и т.д.
--------------------------------
<7> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009. С. 156.
<8> Логинов А.В. Становление современной российской модели государственно-этноконфессиональных отношений // Вера. Этнос. Нация. Религиозный компонент этнического сознания / Отв. ред. М.П. Мчедлов. М.: Культурная революция, 2007. С. 167.
<9> Болоховский Н.И. Правовое положение религиозных сообществ в странах Европейского союза // Право Беларуси. 2002. N 12. С. 72.
В теории государства и права в самом общем виде в зависимости от государственного устройства выделяют унитарные государства и федерации. В рамках единого национального правового поля закреплены положения относительно организации и деятельности религиозных объединений в унитарных государствах. Так, в Италии основными источниками являются Конституция Итальянской Республики (ст. 7, 8, 19), Итальянский гражданский кодекс (раздел 2, главы 1 - 3), Латеранский договор между Италией и Святым престолом от 11 февраля 1929 г., Закон Итальянской Республики от 24 июня 1929 г. N 1159 "Положения о религиозной практике, допускаемой в пределах государства, и о заключении брака священнослужителями соответствующих религий", Королевский указ от 28 февраля 1930 г. N 289, соглашения государства с отдельными конфессиями и пр. В Испании это: Конституция Испании (ст. 14, 16, 22, 30), Закон от 5 июля 1980 г. N 7 "О свободе вероисповедания", Королевский указ от 9 января 1981 г. N 142 "Об организации и осуществлении регистрации религиозных объединений", Соглашение от 28 июля 1976 г. между государством Испания и Святым престолом и др. Примечательно, что зарубежное законодательство, признавая свободу совести и беспрепятственное отправление частным порядком религиозного культа (что не нуждается в регистрации или лицензировании), регламентирует с той или иной степенью детализации коллективную и публичную формы.
В федеративных государствах, к которым относится и Россия, в зависимости от механизма распределения государственных полномочий регулирование может осуществляться либо на общефедеральном уровне (например, Австрия, Аргентина), либо совместно федерацией и ее субъектами (например, Австралия, Индия, Канада, Федеративная Республика Германия (далее - ФРГ)). В Австралии на федеральном уровне действует ряд рамочных актов, устанавливающих свободу совести и религии (например, Конституция Австралийского Союза 1900 г., Австралийский билль о правах 2001 г., Парламентский устав Билля о правах 2001 г.), а отдельные штаты принимают свои законы относительно некоторых религиозных объединений. Например, в штате Виктория приняты следующие акты: Закон о Союзе баптистских объединений 1930 г., Закон о Веслианских независимых методистах и баптистах 1838 г., Закон о Церкви Шотландии 1840 г., Закон о Пресвитерианской церкви Австралии 1900 г. и др. А в штате Квинсленд - Закон о Римско-католической церкви 1994 г., Закон "Об Англиканской церкви Австралии" 1895 г. <10> и др. Этими актами установлены: порядок создания соответствующих организаций, перечень объектов, которые могут находиться в собственности церквей, положения об управлении церковным имуществом и передаче права собственности на него и прочие вопросы деятельности религиозных организаций.
--------------------------------
<10> The official home of UK legislation [Электронный ресурс] // Официальный сайт размещения законодательных актов Объединенного Королевства. URL: http://www.legislafion.gov.uk, режим доступа свободный.
Применительно к России следует отметить, что введение такого способа законодательного регулирования, когда в каждом субъекте Федерации принимаются правовые акты о различных религиозных деноминациях, нецелесообразно. Хотя круг регулируемых этими актами правоотношений схож, но они устанавливают различный правовой статус для соответствующих религиозных сообществ. Потому может сложиться ситуация, когда объединение последователей одной религии в разных субъектах Федерации имеет различный спектр прав, обязанностей и других элементов.
Примечательно, что в Австралии нет правовых гарантий равенства, а значит, и защиты от религиозной дискриминации. В РФ, чтобы избежать подобной ситуации, на наш взгляд, следует установить последовательный обоюдный контроль за точным соблюдением Федерацией и ее субъектами разграничения предметов ведения и полномочий. Существующие механизмы не носят специального характера и малоэффективны. Так, несмотря на явное противоречие федеральному законодательству, до сих пор действует ряд региональных законов в сфере свободы совести и миссионерской деятельности. Их анализ позволяет выделить ряд спорных моментов в их содержании. Это, в частности, наличие в тексте законов преамбул, которые признают особую роль отдельных конфессий, чаще всего православия и ислама. Вместе с тем в ряде законов преамбулы сформулированы относительно нейтрально. Например, как в Законе Вологодской области от 27 октября 2001 г. N 634-ОД "О защите прав граждан на свободу совести и свободу вероисповедания на территории Вологодской области", где в преамбуле определено, в соответствии с какими правовыми актами закон обеспечивает установленные гарантии реализации прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания. Это, на наш взгляд, является более корректным и приемлемым для светского государства. Особо хочется отметить Закон Республики Дагестан от 16 января 1998 г. N 5 "О свободе совести, свободе вероисповедания и религиозных организациях в Республике Дагестан", где в преамбулу введены термины "традиционные религиозные конфессии", "распространение религиозного образования".
Другим моментом является, по сути, дублирование законами субъектов РФ норм федеральных источников права. Также встречаются неточности юридической техники, используемых терминов и некорректность формулировок, неточность и смешение понятий. Например, в ряде актов закреплено право на свободу совести и свободу вероисповедания; а в Законе Республики Адыгея от 12 января 1999 г. N 107 "О свободе совести и свободе вероисповедания в Республике Адыгея" используется формулировка "свобода совести и вероисповедания", что наталкивает на мысль о рассмотрении данных свобод как единого термина и не соответствует нормам федерального законодательства и Конституции Российской Федерации. А в других законах встречается подмена терминов "религиозное объединение" и "религиозная организация".
Есть в региональных законах положения, не соответствующие и (или) прямо противоречащие действующему законодательству (например, ч. 4 ст. 10 названного Закона Республики Дагестан от 16 января 1998 г. N 5).
Отдельную группу составляют нормативные правовые акты субъектов РФ относительно порядка и условий осуществления миссионерской деятельности (например, законы Белгородской, Воронежской, Костромской, Курской, Смоленской областей и закон Республики Северная Осетия - Алания). Но в них встречается много недочетов и существенных ограничений прав человека, регулирование которых в соответствии со ст. 71 Конституции относится к исключительному ведению Федерации и не может изменяться ее субъектами (притом не в сторону расширения соответствующих правомочий). В этих источниках определения ряда понятий дублируют федеральное законодательство (например, "религиозная организация", "религиозная группа", "религиозное объединение") или закрепляют новые дефиниции (например, "миссионер", "миссионерская деятельность", "информационная миссионерская деятельность", "организационная миссионерская деятельность"). Но возможные формы миссионерской деятельности ни в одном законе не прописаны. Отсюда возникает необходимость более подробного регулирования или легального детального толкования таких понятий, как "распространение", "популяризация", и в целом порядка осуществления миссионерской деятельности в России.
В целом можно говорить о необходимости основательного пересмотра регионального правового регулирования в сфере свободы совести и различных форм ее реализации. При этом важно помнить требования положений Конституции (ст. 71, 72, 73 и пр.), Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами <11>. В этом смысле обращает на себя внимание положительный зарубежный опыт. Так, в Аргентине нормы о свободе совести содержатся в Конституции народа Аргентины 1853 г. (в редакции Закона от 22.08.1994) (согласно ст. 2 Федерация исповедует римско-католическую религию), Законе от 15 февраля 1978 г. N 21.745, Указе от 4 сентября 1979 г. N 2037/79, решении от 1997 г. N 167/97 и пр. Важно отметить, что в данной стране для религиозных групп ключевым является вопрос относительно их правового положения. Если для частной религиозной практики регистрация не требуется, то для публичной деятельности она необходима. Кроме того, в соответствии с законом некатолические религиозные организации должны регистрироваться в Секретариате вероисповеданий (The Secretariat of Worship) (государственный орган исполнительной власти федерации) до начала осуществления своей деятельности в качестве гражданской, а не религиозной ассоциации, исходя, в частности, из следующих критериев: наличие помещения, пригодного для отправления культа, лица, ответственные за осуществление руководства организацией, устав, корпус священнослужителей, основы вероучения (доктрина), постоянная и периодическая деятельность культа и пр. <12>. Регистрация является основанием для освобождения соответствующих ассоциаций от налоговых сборов. Сейчас в Секретариате вероисповеданий зарегистрировано порядка 3650 религиозных групп, включая 413 католических. Около 90% некатолических групп - протестантские. Чтобы сохранить полученный при регистрации статус, ассоциация должна периодически представлять отчет о своей деятельности. Такая практика находит поддержку среди представителей религиозных групп, которые давно осуществляют свою деятельность на территории Аргентины, прочие объединения считают ее дискриминационной.
--------------------------------
<11> Терехов О.Н. Проблемы развития конституционно-правового статуса религиозных объединений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 206; Карпушкин А.В. Конституционное право граждан на объединения как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (на примере религиозных объединений) // Адвокат. 2008. N 8. С. 112 - 115.
<12> Decreto N 2037/79, 4 de Septiembre de 1979 (Visto la Ley 21.745 por la cual se crea el ambito del Ministerio de Relaciones Exterioresy Culto, el Registro Nacional de Cultos) [Электронный ресурс]: Ar/Registro de cultos / Derecho de los Pueblos Indigenas. URL: http://www.ombudsman.gov.ru, режим доступа свободный.
Нужно иметь в виду, что в конституционной системе Аргентины провинции обладают всеми полномочиями, которые четко не зафиксированы за национальным правительством. При этом Конституция не закрепила федеральную (национальную) юрисдикцию по признанию церквей и религиозных общин. В каждой провинции есть собственный уполномоченный орган для признания или предоставления статуса юридического лица группам, расположенным на территории распространения их юрисдикции <13>.
--------------------------------
<13> Juan G. Navarro Floria. El Reconocimiento De Las Confesioes Religiosas En La Argentina [Электронный ресурс]: PUBLICACIONES / Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Nacional y de la Universidad Catolica de Cordoba. URL: http://www.profesorgentile.com.ar, режим доступа свободный.
Анализ аргентинского опыта правового регулирования позволяет применительно к России прийти к следующим выводам. Введение требования о необходимости предварительного уведомления о начале своей деятельности религиозным объединением способствовало бы организации эффективного надзора за вновь создаваемыми религиозными группами. Сейчас они в соответствии с Федеральным законом не подпадают под государственный контроль. Но установление, по аналогии с Аргентинской Республикой, компетенции региональных властей по осуществлению учета уведомлений религиозных объединений и создание соответствующих разрозненных органов могут привести к снижению эффективности этого надзора. Потому соответствующие полномочия необходимо было бы закрепить за единым федеральным органом исполнительной власти и его соответствующими региональными структурами.
Для ФРГ, в свою очередь, характерна иная ситуация. Система распределения компетенции здесь непосредственно связана "с теорией разделения властей: каждая из традиционных ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная), в свою очередь, распределяется между федеральным центром и отдельными землями" <14>. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 74 Основного Закона ФРГ 1949 г. к сферам конкурирующей законодательной компетенции относится и "право союзов" ("das Vereinsrecht") <15>. Федерация может принимать законы в соответствующей сфере не всегда, а только при наличии особых условий - при необходимости установления равноценных условий жизни на территории всей страны или сохранения правового и экономического единства (ст. 72 Основного Закона 1949 г.). Во всех остальных случаях законодательное регулирование осуществляют земли. В соответствии со ст. 140 Основного Закона 1949 г. и абз. 4 ст. 137 Конституции Германской империи 1919 г. взимание налогов публично-правовыми корпорациями (среди которых есть и религиозные сообщества) осуществляется соответственно постановлениям законодательства земель <16>. Следовательно, часть налоговых правоотношений церквей передана в ведение земель. Соответственно нормативную систему Германии в сфере регулирования учреждения и деятельности религиозных сообществ составляют: Основной Закон 1949 г. и ст. 136, 137, 138, 139, 141 Конституции Германской империи 1919 г.; законодательные акты Федерации, в том числе Германское гражданское уложение 1896 г. (Burgerliches Gesetzbuch, BGB) (раздел 1, глава 2), Налоговый кодекс 1976 г. и др.; конституции отдельных земель Германии (которые зачастую содержат отдельные разделы о религии и религиозных сообществах, а также положения относительно запрета дискриминации, установления и гарантии свободы совести и школьного воспитания); законы земель о церковном налоге; соглашения с отдельными сообществами и т.п. Примерами законов о церковном налоге могут служить: Закон о сборе налогов религиозными общинами, являющимися организациями публичного права в земле Баден-Вюртемберг от 15 июня 1978 г. (Gesetz uber die Erhebung von Steuern durch offentlich-rechtliche Religionsgemeinschaften in Baden-Wurttemberg) и схожие по наименованию законы других земель. Этими актами устанавливаются, в частности, налогоплательщики; принципы налогообложения; виды, порядок исчисления и уплаты церковного налога и т.д.
--------------------------------
<14> Геймбух Н.Г. Конституционно-правовое воплощение идеи немецкого единства. Томск: Изд-во "Ветер", 2009. С. 146; Бланкенагель А. Распределение компетенции и государственность немецких земель: три небольших урока для федеративных государств // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. N 3(44). С. 54.
<15> Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 179; Grundgesetzf ur die Bundesrepublik. Berlin: Deutschland Deutscher Bundestag, 2010. S. 61.
<16> Там же.
Интересна в этом контексте практика Австрийской Республики. Там нет единой писаной конституции, ее составляет совокупность законодательных актов Австрии, закрепляющих основы политической системы государства (всего их порядка трехсот). Часто Конституцией Австрии называют Федеральный конституционный закон Австрии (нем. Bundes-Verfassungsgesetz) 1929 г. <17>, которым регулируются федеральное устройство Австрии, система государственных органов федерации и федеральных земель, разграничение компетенции между ними и некоторые другие вопросы. Согласно этому акту к ведению федерации относятся законодательство и исполнение в том числе по делам религий (п. 13 ч. 1 ст. 10). Но Федеральный конституционный закон 1929 г. не содержит раздела, посвященного правам человека. Нормы о правах человека присутствуют в различных законах, часть из которых была принята еще в XIX в. Важными актами в области государственно-церковных взаимоотношений и определения статуса религиозных объединений являются также следующие: Основной Закон общих прав граждан 1867 г., Закон о признанных церквях 1874 г., Закон о статусе религиозных конфессиональных сообществ 1998 г., Закон о сектах 1998 г., Акт о межконфессиональных отношениях 1868 г., а также акты, регулирующие правовой статус отдельных признанных церквей и религиозных общин (например, Закон о протестантах 1961 г., Закон о православных 1967 г., Закон об иудеях 1890 г.). Крупнейшая религиозная организация Австрии - Римско-католическая церковь. Ее последователями являются 72,1% населения страны, что составляет 5 651 479 человек. Государство поддерживает эту церковь, с ней 5 июля 1933 г. заключено соглашение (Konkordates zwischen dem Heiligen Stuhl und der Republik Osterreich), в стране существует 1-процентный церковный налог, который обязаны платить все граждане страны в пользу признанной религии. Австрийцы, которые не являются активными последователями религии, дабы избежать необходимости выплаты этого налога, официально выходят из соответствующей церкви.
--------------------------------
<17> Gesetz vom 1. Oktober 1920, womit die Republik Osterreich als Bundesstaat eingerichtet wird Bundes-Verfassungsgesetz // BGBI. Nr. 1/1920.
В РФ исходя из ст. 71 и 72 Конституции 1993 г. полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Федерации, а по защите - в совместном ведении РФ и ее субъектов. Соответственно были приняты законы: на уровне Федерации - Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и религиозных организациях", Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" и пр.; на уровне субъектов Федерации приняты различные правовые акты. По содержанию их можно объединить в три группы: 1) в целом регулирующие вопросы реализации свободы совести, свободы вероисповедания и деятельности религиозных объединений на территории отдельного субъекта; 2) регулирующие порядок и условия осуществления миссионерской деятельности; 3) регулирующие отдельные аспекты, связанные с функционированием религиозных объединений.
В России, по нашему мнению, передавать регулирование государственно-церковных отношений на уровень субъектов Федерации вряд ли целесообразно, так как это не только противоречило бы Основному Закону страны и политическому курсу на унификацию ее правового поля, но и не имело бы практического смысла. Такой подход оправдан в случае, когда на федеральном уровне, как в ФРГ и в Австрии, устанавливается рамочный статус некоммерческих организаций, а субъекты федерации не только осуществляют регулирование, но и предоставляют всем или выделяемым ими религиозным объединениям какие-либо преференции и льготы. В соответствии с мировой практикой преференции могут быть двоякими: прямые и косвенные финансовые привилегии, в том числе налоговые льготы, вплоть до установления церковного налога с верующих прихожан. Так, среди налоговых льгот различают предоставляемую верующим возможность вычета благотворительных пожертвований из общей суммы налогообложения; освобождение церковной собственности от налогообложения; освобождение от налогов и сборов импортируемой и экспортируемой религиозной продукции и соответствующей коммерческой деятельности религиозных организаций. Другим типом являются организационные преференции - предоставление особого статуса (в частности, это имеет место относительно статуса корпораций публичного права), доступ к образовательной сфере, в вооруженные силы государства, госпитали, возможность создания конфессиональных кладбищ и пр. Например, в ФРГ, где в соответствии со ст. 140 Основного Закона 1949 г. и ст. 137 Конституции Германской империи 1919 г. религиозные общества, являющиеся публично-правовыми корпорациями (Korperschaften des offentlichen Rechtes), вправе взимать налог, который в среднем составляет 9% (за исключением земель Баден-Вюртемберг и Бавария, где он равен 8%) от подоходного налога верующих.
Религиозные общества признаются публично-правовыми корпорациями, либо поскольку они ими уже были до принятия Веймарской Конституции 1919 г., либо если по своему устройству и числу членов они дают гарантию длительного существования. На сегодня примерно 180 группам предоставлен такой статус, среди них евангелические и католические церкви, еврейское сообщество, мормоны, адвентисты седьмого дня, баптисты, методисты и пр.
Подход к оценке роли и значения церковного налога специалистами ФРГ весьма примечателен <18>. Считается, что его введение - дополнительная гарантия свободы религии и отделения церкви от государства. Основное бремя финансового обеспечения церкви перенесено на ее прихожан. Налог взимается путем соответствующего вычета работодателем из заработной платы работников и перевода в фискальный орган, а оттуда зачисляется на счет соответствующей церкви исходя из религиозной принадлежности работника. Затем эти деньги центральными органами управления церкви распределяются по приходам в соответствии с их потребностями. Система признается справедливой, так как основана на платежеспособности прихожан (примерно 35% прихожан уплачивают его). Налог не взимается, например, с пенсионеров и детей. К тому же сформированные таким образом фонды денежных средств позволяют церкви осуществлять значительные социальные и благотворительные программы, которые в противном случае должно было бы реализовывать государство, с созданием соответствующей инфраструктуры. Так, церковь курирует ряд молодежных групп, кружки самодеятельности (например, ассамблея тромбонов, хоры и пр.), содержит дома престарелых, больницы, хосписы, оказывает помощь учащимся, окончившим школу, в дальнейшем устройстве, выступает с образовательными инициативами.
--------------------------------
<18> Robbers G. Religious Freedom in Germany // BYU Law Review. 2001. N 6. P. 643 - 668; Petersen J. Die Kirchensteuer - eine kurze Information, 2009; Petersen J. Kirchensteuer kompakt. Strukturierte Darstellung mit Berechnungsbeispielen. Wiesbaden, Germany, 2010.
В РФ таких возможностей действующим правом субъектам Федерации не предоставлено. Если учесть дефицит и бюджетную недостаточность, небольшой объем региональных налогов (в соответствии со ст. 14 Налогового кодекса РФ это только налог на имущество организаций, на игорный бизнес и транспортный налог) и тот факт, что относительно доступа в учреждения с особым режимом предусмотрено федеральное регулирование, то вопрос о передаче соответствующих полномочий субъектам Федерации теряет актуальность.
Мировая практика различает несколько механизмов правового регулирования. При реализации каждого из них используется соответствующая система источников права. Так, первыми можно указать государства, где действуют законы, применяемые в целом для всего массива неправительственных, некоммерческих организаций, без выделения отдельных их видов. Например, в Турции нормы, установленные для ассоциаций и фондов (в частности, Закон 1926 г. N 743, Закон 1983 г. N 2908), в равной мере применяются и к религиозным объединениям. Но в Республике в соответствии с Лозаннским мирным договором от 24 июля 1923 г. предоставляется преференциальный правовой статус "немусульманским меньшинствам". Хотя по тексту акта не определено, каким именно (часть III Договора). Действующее Правительство, в свою очередь, трактует положения соглашения весьма узко и предоставляет соответствующие гарантии только трем признанным группам - иудеям, греческим и армянским православным. Такое признание не распространяется на руководящие религиозные органы: Армянское и Вселенское греческое православное Патриаршество <19>.
--------------------------------
<19> Oktern N. Religion in Turkey // BYU Law Review. 2002. N 2. P. 371 - 404; Kucukcan T. State, Islam, and Religious Liberty in Modern Turkey: Reconfiguration of Religion in the Public Sphere // BYU Law Review. 2003. N 2. P. 475 - 506.
В Канаде религиозные организации рассматриваются в качестве одного из видов некоммерческих организаций (наряду с организациями искусства и культуры, образования и науки, социальных услуг и пр.) и составляют 19% от их общего числа (порядка 31 000). Они могут иметь зарегистрированный благотворительный статус, в соответствии с которым им предоставляются определенные преференции (примерно 56% среди всех религиозных организаций) <20>. Так, организации могут выдавать налоговые квитанции для лиц, осуществляющих пожертвования; формировать денежный фонд, который согласно закону может использоваться только благотворительными зарегистрированными организациями; пользоваться преференциями по федеральным и провинциальным налогам и сборам (вплоть до освобождения) и пр.
--------------------------------
<20> Canada Year Book 2010 edition. Statistics Canada. Ottawa, Ontario: Minister of Industry, 2010; Understanding the Capacity of Religious Organizations. A Synthesis of Findings from the National Survey of Nonprofit and Voluntary Organizations and the National Survey of Giving, Volunteering and Participating / B. Brownlee, G. Gumulka, C. Barr, D. Lasby. Toronto, Ontario: Imagine Canada, 2005.
Применение в России указанного способа, при котором религиозные объединения рассматриваются в ряду прочих некоммерческих, общественных объединений, обладающих тем же правовым статусом и источниками его регулирования (преимущественно - Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом 1996 г. "О некоммерческих организациях", Федеральным законом 1995 г. "Об общественных объединениях" и пр.), на наш взгляд, было бы нерациональным. Это приведет к ущемлению прав и законных интересов верующих отдельных конфессий. Действующее законодательство об общественных объединениях не учитывает многих особенностей отдельных культов (например, невозможность работы для правоверных иудеев в субботу; требование отдельных вероучений об отказе от применения насилия, а потому невозможность их последователей служить на действительной военной службе; особенности трудовых, имущественных и семейных отношений и пр.).
Особой разновидностью механизма правового регулирования является договорный способ, когда наряду с нормами закона применяется такая форма, как соглашение, заключаемое с отдельными конфессиями (деноминациями). Если оно заключается с Римско-католической церковью, то традиционно называется "конкордат". Это позволяет надлежащим образом учесть интересы и конкретные потребности различных религиозных сообществ <21>. На сегодняшний день насчитывается порядка 25 государств, где используется такая форма. Среди них Аргентина, Австрия, Албания, Бразилия, Доминиканская Республика, Испания, Италия, Колумбия, Мальта, Перу, Португалия, Франция и пр. Например, в ФРГ договоры (конкордаты) заключены правительствами земель с Римско-католической церковью, Немецкой протестантской церковью и с подразделениями этих организаций, а в Италии - с вальденсианами (1984), пятидесятниками и адвентистами (1986), иудеями (1987), баптистами и лютеранами (1993) и др. Для России применение этого способа неэффективно, так как государство сможет заключить выгодные соглашения с отдельными избранными им церквями и всячески уклоняться от их заключения с любыми другими. Это подтверждает опыт Италии, где еще в 2007 г. должны были быть одобрены Советом министров Италии и представлены Парламенту для ратификации подписанные Правительством соглашения (intese) с Союзом буддистов, Свидетелями Иеговы, Церковью Иисуса Христа святых последних дней (мормонами), Апостольской церковью, Православной церковью, Церковью Константинопольского Патриархата и индуистами. Однако до сих пор этого не было сделано. Соответственно использование государственно-церковных соглашений в российской практике не решит проблем правового регулирования государственно-конфессиональной сферы.
--------------------------------
<21> Robbers G. Religious Freedom in Germany // BYU Law Review. 2001. N 6. P. 643 - 668.
Примерами другой разновидности стран, где принимаются нормативные источники, устанавливающие правовое положение в целом общественных объединений, а также статус отдельного их вида - религиозных сообществ, являются Австралия, Россия, Украина, Таиланд, Оман и др. Иногда помимо этого выделяется и государственная церковь. Например, в Великобритании, где большинство религиозных учреждений относятся к благотворительным организациям, Церковь Англии (англиканская) и Церковь Шотландии (пресвитерианская) являются государственными. Архиепископы и епископы англиканской церкви назначаются королевой Великобритании по согласованию с премьер-министром. Англиканская церковь также обладает определенным влиянием на законодательство, чего не могут другие культы. Среди членов Палаты лордов различают лордов светских и духовных. Последние из них, The Lords Spiritual - это духовенство Церкви Англии. Всего их 26: 5 из них (архиепископы Кентерберийский и Йоркский, епископы Лондона, Дарема и Винчестера) традиционно являются членами палаты; остальные 21 не являются фиксированными, но места занимают те епархиальные архиереи, которые служат дольше всех. Среди актов парламента Великобритании различают так называемые Церковные акты (Church Measures). Они после рассмотрения и окончательного утверждения Генеральным синодом Церкви Англии передаются в Законодательный комитет Церковного комитета парламента Великобритании. В случае одобрения обеими палатами парламента они получают королевскую санкцию и согласно п. 5 ст. 1, ст. 3 Закона от 23 декабря 1919 г. об Ассамблее Церкви Англии обладают такой же силой, как прочие акты парламента. Примерами могут служить следующие Церковные акты: о Королевском приходе 2010 г., о вакансиях в викарный приход 2010 г., о бракосочетании в Церкви Англии 2008 г. и др. В Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии не используется такой термин, как "официальная или государственная религия". Закон от 28 июля 1921 г. о Церкви Шотландии реорганизовал церковь, обозначив ее как "Национальную церковь Шотландии", основанную на Пресвитерианской системе, но не зависящую от любого правительственного органа или королевы в духовных делах и по вопросам своего управления. Английский монарх не является ее главой, а только ее членом. Хотя Королева Великобритании может присутствовать на заседаниях Генеральной ассамблеи (верховный совещательный орган), но не принимает участия в работе и не является ее председателем (the Moderator, в 2010 - 2011 гг. должность замещает - Его преосвященство Джон Керне Кристи (the Right Reverend John Cairns Christie)). Государство не принимает участия в формировании органов и при замещении должностей церкви.
Учитывая светский характер РФ (ст. 14 Конституции 1993 г.), применение подобной системы у нас в стране невозможно, но более широкое привлечение представителей различных религиозных конфессий к деятельности по концептуальной разработке правовых актов, их реализации и т.д., на наш взгляд, целесообразно.
Таким образом, в России необходимо разработать и принять новый федеральный закон, который бы исключил недостатки действующих норм в сфере правового регулирования религиозных объединений. Этот акт должен опираться на четкую и всесторонне разработанную концепцию взаимоотношений в рамках системы "человек - церковь - государство". По нашему мнению, в рассматриваемой сфере необходимо исходить из следующих принципиальных положений.
Свободу совести и формы ее реализации в РФ целесообразнее регулировать на федеральном уровне либо путем установления действительно равного для всех религиозных сообществ правового положения, либо, помимо этого, с закреплением дополнительно особого правового положения отдельных религиозных организаций (например, "национальные церкви"). При этом перечень критериев, которым должна отвечать организация, претендующая на такой статус, должен быть предельно конкретным, объективным и достижимым. И при выделении того или иного вероисповедания, наделении его соответствующим статусом государство должно исходить не только и не столько из его роли в истории России, вклада в становление и развитие духовности и национальной культуры, сколько из его сегодняшней практики (участия в жизнедеятельности общества, в социальной сфере; итогов реализации общественно полезных программ; учета эффективности в использовании государственной помощи: финансовой, имущественной, административной; исходя из территориального охвата их деятельности и количества участников; учета тенденций развития конфессии, активности миссионерской и просветительской деятельности и пр.). Однако смена основных принципов регулирования свободы совести и правового положения религиозных объединений должна быть не спонтанной, а, напротив, продуманной и последовательной. Реализовывать такую политику следует, безусловно, поэтапно, с введением новых положений и правил, их апробацией, выявлением недостатков с их последующим устранением. На первоначальном же этапе необходимо внести изменения в действующий Федеральный закон. Но дополнительно целесообразно было бы принять правовые акты, регулирующие общественные отношения в сферах, не охваченных указанным Законом (например, миссионерской деятельности, капелланства и пр.).